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開拓使(かいたくし)は、北方開拓のために明治2年(1869年)7月8日から明治15年(1882年)2月8日まで置かれた官庁である。

樺太開拓使が置かれた明治3年(1870年)2月13日から明治4年(1871年)8月7日までは、北海道開拓使と称した。開拓使設置前の北海道行政は箱館府(箱館県)が行なっていた。開拓使の廃止後は札幌県、函館県、根室県が設立された。

◆歴史

◇鍋島直正〜東久世通禧の時代

開拓使は、省と同格の中央官庁の1つである。北方開拓を重視する政府の姿勢の表れだが、初めの数年は力不足で、内実が伴いはじめるのは明治4年(1871年)からであった。開拓使の初代長官には、旧幕時代から北方の重要性を説いていた佐賀藩主鍋島直正が就任したが、彼は実務にとりかかる前に辞任した。東久世通禧が後を引き継ぎ、部下の判官とともに明治2年(1869年)9月に北海道に向かった。

箱館府が置かれていた箱館(函館)は旧・蝦夷地の人口・産業の中心であったが、位置が南に偏りすぎているため、北海道の中央部に本庁を設けることになっていた。長官の赴任に同行した佐賀藩士島義勇首席判官は、銭函(現小樽市銭函)に開拓使仮役所を開設し、札幌で市街の設計と庁舎の建設を始めた。のちに「北海道開拓の父」とも呼ばれた島の計画は壮大であったが、厳冬の中で予算を急激に消費したこと等が理由で長官と対立し、志半ばで解任された。代わって赴いた岩村通俊判官の下で札幌の建設が続けられ、明治4年(1871年)5月に開拓使庁が札幌に移った。

開拓使の発足当時、中央政府の財政基盤は弱く、北海道の全域を統治する余力はなかった。そのため諸藩や団体・個人に呼びかけて北海道を分領し開拓させた。分領支配の実績は各地各様であったが、経験不足から低調な所が多かった。明治4年(1871年)8月20日に分領支配は廃止され、開拓使が館県(旧松前藩領)を除く全域を直轄統治することになった。

◇黒田清隆の時代

樺太では、箱館府の時代から岡本監輔が統治の任にあたっていた。兵士と移民を送りこむロシアに対し、日本が劣勢に立たされていることに強い危機感を抱いた政府は、明治3年(1870年)に樺太開拓使を設置し、黒田清隆を開拓使次官にして樺太専務を命じた。樺太を視察した黒田は「現状では樺太は3年もたない」という深刻な報告を行ない、対抗する国力を充実させるために北海道の開拓に力を入れるべきだと論じた。彼の建議に従い、明治4年(1871年)8月19日に10年間1000万円をもって総額とするという大規模予算計画、いわゆる開拓使十年計画が決定された。

明治4年(1871年)10月に東久世長官が辞職すると、黒田が次官のまま、東京にあって開拓使の長となった。明治5年(1872年)10月、旧館県であった渡島国に属する福島郡・津軽郡・檜山郡・爾志郡の4郡が青森県から開拓使に移管。後、黒田は明治7年(1874年)に長官となったが、北海道に赴任せずに東京から指示を出す態勢をとった。黒田は米国人ホーレス・ケプロンらの御雇外国人を招いて政策の助言と技術の伝習を行わせた。開拓使は潤沢な予算を用いて様々な開拓事業を推進したが、広大な範囲でなおも全てを完遂するには不足であり、測量・道路などの基礎事業を早々に切り上げ、産業育成に重点をおいた。

黒田は、北海道の開拓に難渋する現状では自然条件がいっそう不利な樺太まで手が回らないという考えを抱いていた。この方針に反対した岡本の辞任もあって、樺太の開拓は進展しなかった。結局、明治8年(1875年)5月に樺太・千島交換条約によって日本は樺太を手放した。交換の際、日本は樺太のアイヌ民族を北海道に強制移住させた。札幌本庁を統括していた松本十郎は、強制移住に反対して辞任した。松本の辞職で初期の開拓使の高官はほぼいなくなり、かわって黒田を頂点にした薩摩藩閥が開拓使を支配した。

十年計画の満期が近くなった明治14年(1881年)に、黒田は開拓使の事業を継承させるため、部下の官吏に官有の施設・設備を安値で払い下げることにした。これを探知した新聞社は、払い下げの主役を薩摩の政商五代友厚だと考えて攻撃した。これが、明治時代最大級の疑獄事件である開拓使官有物払下げ事件である。開拓使は翌明治15年(1882年)に廃止され、北海道は函館県、札幌県、根室県に分けられた。

◆各分野の政策と開拓使時代の北海道

◇開拓使貫属

開拓使貫属は、開拓使に所属するが士族の身分を失わずに開拓に従事する者であり、身分が保障されるうえ移住に関しても資金調達の心配が無くなる身分である。

旧白石藩は、表高1万3千石(実高1万8千石)であったが、家臣7500名を養うには決して豊かとは言えない。加えて、明治2年(1869年)の大凶作により、一揆の気配までもが高くなっていた。

このような中、北海道移住への気運が高まるのであるが、その資金については自費移住ということであり、それを賄うだけの資金調達ができるはずもなかった。

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